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Pflege - 06.12.2006 - Stellungnahme Heimgesetz und „Entbürokratisierung in der Pflege“

Stellungnahme zur Anhörung am 13.12.2006 zu den Themenbereichen Heimgesetz und Entbürokratisierung in der Pflege

Als großer Sozialverband in Nordrhein-Westfalen, der als Interessenvertretung pflegebedürftiger Menschen und ihrer Angehörigen sowie von Menschen mit Behinderung im Landespflegeausschuss NRW mitwirkt, danken wir für die Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Anträge der Fraktionen, der Fragenkatalog des Ausschusses sowie der Abschlussbericht der Arbeitsgruppe „Entbürokratisierung in der Pflege“ des Sozialministers werfen ein breites Spektrum von Fragen zu den beiden o. g. Themenfeldern auf. Wir bitten um Verständnis, wenn wir nicht zu allen Punkten im Einzelnen Stellung nehmen, sondern uns nachfolgend auf Aspekte konzentrieren, die aus unserer Sicht bedeutsam sind.

1. Grundsätzliche Hinweise

1.1 Heimrecht

In den Diskussionen über die Förderalismusreform hat sich der SoVD auf Bundes- und Landesebene nachdrücklich für den Erhalt des bundeseinheitlichen Heimrechts eingesetzt. Dabei haben wir daran erinnert, dass die bis 1974 geltende Landeszuständigkeit auf diesem Gebiet zu derartigen Missständen geführt hatte, dass schließlich auch die Länder eine bundesrechtliche Regelung befürworteten, um für Abhilfe zu sorgen.

Mit der Rückübertragung des Heimrechts auf die Länder verbindet sich heute nicht nur die Sorge, dass ein Nebeneinander von künftig 16 unterschiedlichen heimrechtlichen Regelungen zu einem Auseinanderdriften der Lebensbedingungen der HeimbewohnerInnen und zu mehr Bürokratie in der stationären Alten- und Behindertenhilfe in Deutschland führen könnte. Es bestehen auch verbreitete Befürchtungen, dass die künftige Ausgestaltung heimrechtlicher Mindeststandards im neuen Wettbewerbsföderalismus unter maßgeblichen Einfluss von Kostensenkungsinteressen der Länder und Kommunen geraten und sich gar eine Deregulierungsspirale entwickeln könnte. Dabei spielt auch eine Rolle, dass Veränderungen auf Landesebene nicht mehr einer bundesweiten öffentlichen Diskussion zugänglich werden und auch im Lande selbst die öffentliche Aufmerksamkeit für Landespolitik vergleichsweise schwächer ausgeprägt ist.

In Nordrhein-Westfalen werden Befürchtungen, dass es zu einem Standardabbau zum Nachteil der HeimbewohnerInnen kommen könnte, durch die im Abschlussbericht der Arbeitsgruppe „Entbürokratisierung in der Pflege“ des Sozialministers enthaltenen Änderungsvorschläge zum Heimrecht genährt.

Wir würden es sehr begrüßen, wenn sich die Länder darauf verständigen könnten, Veränderungen des Heimrechts nur gemeinsam und einheitlich vorzunehmen. Dies wäre angesichts des Regelungsgehalts auch sachgerecht, weil keine landesspezifischen Gesichtspunkte erkennbar sind, die unterschiedliche Ausformungen heimrechtlicher Standards in den Ländern rechtfertigen könnten. Auch in den vorliegenden Anträgen der Fraktionen werden ausschließlich Fragestellungen zum Heimrecht angesprochen, die im gesamten Bundesgebiet gleichermaßen bedeutsam sind. Zudem ist ein gemeinsames und einheitliches Vorgehen eine wesentliche Voraussetzung zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen am Pflegemarkt und zur Vorbeugung gegenüber dem Risiko, dass sich in Folge unterschiedlicher Standardsetzungen auf längere Sicht ein „Pflegetourismus“ entwickelt.

1.2 „Entbürokratisierung in der Pflege“

Der Antrag der Koalitionsfraktionen nimmt insbesondere Bezug auf den Abschlussbericht der Arbeitsgruppe „Entbürokratisierung in der Pflege“ vom Mai 2006. Der Arbeitsauftrag der AG wird darin wie folgt benannt:

„Ziel war es, durch Vermeiden von bürokratischem Aufwand ‚Zeitreserven’ für die Pflegekräfte zu mobilisieren, die den Pflegebedürftigen zu Gute kommen und die Qualität der Pflege in Einrichtungen und Diensten verbessern sollen.“ (S. 4)

Der Bericht tritt der verbreiteten Meinung, wonach der Pflegebereich in besonderer Weise von rechtlicher „Überregulierung“ betroffen sei, in soweit entgegen, als er klarstellt, dass die hier geltenden Rechtsvorschriften überwiegend „nicht pflegebereichsspezifisch sind sondern für alle Betriebe und Unternehmungen gelten“.

Zusammenfassend stellt der Abschlussbericht fest:

“Ein wesentliches Ergebnis der bisherigen Beratungen ist, dass Entbürokratisierung und das Erschließen von Entbürokratisierungspotenzialen mit dem Ziel von Zeitgewinn für die konkrete Pflege nicht allein durch Anpassung oder Novellierung der gesetzlichen Vorgaben zu erreichen ist.“

Gleichwohl enthält er 38 Änderungs- und Deregulierungsvorschläge, die pflegespezifische bundes- und landesrechtliche Vorschriften betreffen, darunter allein 10 zum Heimrecht. Ganz überwiegend beziehen sich die Empfehlungen auf Fragen, die wirtschaftliche Belange der Einrichtungsträger bzw. potentieller Investoren betreffen, Potenziale zur Mobilisierung von „mehr Zeit für Pflege“ aber nicht erkennen lassen.

Der SoVD sieht darin eine fragwürdige Abkehr vom zitierten, im Ergebnisbericht nochmals bekräftigten Arbeitsauftrag . Es besteht damit die Gefahr, dass eine Diskussion, die auf dringend notwendige Verbesserungen der Pflegequalität zielte, ganz anderen (ökonomischen und fiskalischen) Interessen dienstbar gemacht wird.

Nur die Empfehlung zur Pflegedokumentation befasst sich mit einer Frage, die offensichtlich für das tägliche Pflegehandeln bedeutsam ist, und die seit längerer Zeit mit Hoffnungen auf eine Erschließung von Zeitreserven für die Pflege verbunden wurde. Hier bleibt die Handlungsempfehlung jedoch vage:

„Die Landesregierung soll bei den Trägern von Diensten und Einrichtungen der Pflege, den Heimaufsichten sowie den MDK’s darauf hinwirken, dass sie sich darauf verständigen, die bisherigen Formen der Pflegedokumentation zu vereinfachen.“

Somit hat auch die Arbeitsgruppe des MAGS – wie andere hochrangige Expertengremien (z. B. der Runde Tisch Pflege beim damaligen BMGS) zuvor - hierzu keine konkreten, operationalisierten Vorschläge vorlegen können.

Im Ergebnis ist aus dem Bericht die Schlussfolgerung zu ziehen, dass zuvor gehegte Hoffnungen auf eine zeitnahe Mobilisierung nennenswerter zusätzlicher Zeitreserven für die Pflege durch „Entbürokratisierung“ unter den gegebenen Bedingungen einer marktförmigen, vertragsrechtlich ausgestalteten Organisation der pflegerischen Versorgung unbegründet waren. Umso mehr muss dem als wesentliche Ursache von Qualitätsmängeln in der vollstationären Pflege allgemein anerkannten Problem zu geringer zeitlicher Ressourcen für das Pflegehandeln im Wege der Gewährleistung einer auch quantitativ ausreichenden Personalausstattung der Einrichtungen begegnet werden.

Die in den Anträgen der Koalitionsfraktionen und von Bündnis 90/Die Grünen verfolgte Orientierung, durch „Entbürokratisierung“ mehr Zeit für Pflege zu gewinnen, sollte im Lichte der Ergebnisse der AG „Entbürokratisierung“ und anderer Gremien mit gleicher Zielsetzung hinsichtlich ihres Wirkungspotenzials grundsätzlich überdacht werden.

2. Zu heimrechtlichen Aspekten der Anträge der Fraktionen und der Empfehlungen der AG „Entbürokratisierung in der Pflege“

2.1 Fachkraftquote

Der SoVD tritt entschieden Auffassungen entgegen, dass die Vorgabe, wonach mindestens fünfzig Prozent Pflegefachkräfte zu beschäftigen sind, grundsätzlich überholt und zugunsten anderer Regelungen abzuschaffen sei. Er fordert mit Nachdruck, an der Fachkraftquote festzuhalten.

Der SoVD teilt die Auffassung, dass eine verbindliche Regelung zur Vorhaltung multiprofessioneller Teams unter Einschluss therapeutischer, sozialarbeiterischer bzw. sozialpädagogischer Berufsgruppen ein Schritt zur notwendigen Verbesserung der vollstationären Versorgungsqualität sein kann. Voraussetzung für die qualitätsfördernde Wirkung ist aber, dass die Mindestquote von Pflegefachkräften hierdurch nicht geschmälert wird. Daher ist eine entsprechende Regelung neben und ergänzend zu der bisherigen Fachkraftquote zu treffen.

Eine Anrechnung weiterer Professionen auf die bisherige Fachkräftequote wird daher aus Gründen der Sicherung und notwendigen Verbesserung der Pflegequalität abgelehnt. Insbesondere muss auch ausgeschlossen bleiben, dass staatlich anerkannte Pflegehilfskräfte (formal könnte die Altenpflegehilfe jetzt als „Beruf“ oder „Profession“ gewertet werden) in den Fachkräftebegriff hinein definiert werden.

In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass die Fachkraftquote ihre Qualitätssicherungsfunktion von jeher nur dann tatsächlich erfüllen kann, wenn durch fachlich fundierte, verbindliche Regelungen zur Personalbedarfsbemessung auch die jeweils vorzuhaltende Mindest-Zahl von Pflegekräften fixiert ist. Weil dieses Thema aus Kostengründen seit langem streitig ist, konnte seit Inkrafttreten des SGB XI vor gut einem Jahrzehnt die in § 75 Abs. 3 SGB XI vorgesehene vertragliche Regelung zur Personalbedarfsbemessung nicht abgeschlossen werden. Um unverzüglich für Abhilfe zu sorgen, sollten als Sofortmaßnahme und Übergangsregelung bis zum Vorliegen anerkannter und verbindlicher Personalbemessungsverfahren Vorschläge zur Festlegung eines Personalschlüssels von einer Fachkraft für zwei Bewohnerinnen aufgegriffen werden.

2.2 Trennung der heimrechtlichen Regelungen für die Alten- und Behindertenhilfe?

Der Antrag der SPD-Fraktion hält es für „unbedingt“ erstrebenswert, unterschiedliche spezifische Regelungen für Heimeinrichtungen der Altenhilfe und der Behindertenhilfe zu treffen. Diese Forderung ist aus unserer Sicht ebenso überraschend wie unverständlich. Denn eine Abgrenzung der Personenkreise der pflegebedürftigen (alten) Menschen (SGB XI) und der Menschen mit Behinderung (SGB IX) ist unmöglich.

Zwar ist nur ein relativ kleiner Teil der behinderten Menschen auch pflegebedürftig im Sinne des SGB XI, wenngleich immer mehr behinderte Menschen das Alter erreichen, in dem auch altersbedingte Pflegebedürftigkeit eintreten kann. Doch hilfe- und pflegebedürftige alte Menschen sind in aller Regel auch behinderte Menschen im Sinne des SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen) – teils auch dann, wenn sie nach dem SGB XI der Pflegestufe „Null“ zugeordnet sind. Soweit pflegebedürftige alte Menschen von Teilhabebeeinträchtigungen betroffen sind, haben sie grundsätzlich auch entsprechende Leistungsansprüche nach dem SGB IX. Pflegebedürftige alte Menschen bilden gleichsam eine Teilmenge aus der Gesamtheit der Menschen mit Behinderung.

Für die Versorgung behinderter sowie alter und pflegebedürftiger Menschen gelten heute die gleichen anerkannten Zielsetzungen der Teilhabeorientierung und „Normalisierung“. Dazu gehört,

  • vorrangig das selbstbestimmte Leben in eigener Häuslichkeit unter Bedingungen normalen Wohnens zu stärken,
  • Heimunterbringungen möglichst zu vermeiden,
  • die Wohn- und Lebensbedingungen in Heimeinrichtungen so weit wie möglich denen des normalen Wohnens und Lebens anzunähern.

Der Schutz der Menschenwürde und der Grundrechte gilt uneingeschränkt. Ein Kurs auf unterschiedliche Standardsetzungen für Heimeinrichtungen der Alten- bzw. der Behindertenhilfe wäre nicht nachvollziehbar. Grundsätzlich können Bedingungen, die für behinderte Menschen (im herkömmlichen Verständnis) nicht zumutbar sind, auch für pflegebedürftige alte Menschen nicht zumutbar sein; umkehrt ebenso.

Handlungsbedarf besteht in diesem Zusammenhang allerdings mit Blick auf die Beseitigung des unzumutbaren Umstands, dass jüngere behinderte Menschen mit Pflegebedarf teils in Pflegeheimen unter ansonsten alten BewohnerInnen untergebracht werden. Die Lebenssituation der betroffenen Menschen muss altersgerecht gestaltet werden.

2.3 Heimaufsicht

Im Antrag der SPD-Fraktion werden zutreffend die Probleme der uneinheitlichen Aufgabenwahrnehmung und Rechtsanwendung sowie der strukturellen Interessenkollision innerhalb der Kommunen angesprochen, die gleichzeitig Kostenträger (teils auch Heimträger) und Träger der Heimaufsicht sind.

Der SoVD begrüßt und unterstützt den im Antrag der SPD-Fraktion enthaltenen Vorschlag, die Heimaufsicht der Versorgungsverwaltung des Landes zu übertragen. Dadurch können die benannten Probleme beseitigt und das Vertrauen der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen in die Heimaufsicht gestärkt werden.

In diesem Zusammenhang weisen wir auf das seit langem bestehende Erfordernis hin, die personelle Ausstattung der Heimaufsicht so zu verbessern, dass sie ihren gesetzlichen Aufgaben regelmäßig nachkommen kann.

2.4 Qualitätsprüfungen / Abbau von Doppelkontrollen

Die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen sprechen sich in ihren Anträgen dafür aus, die Zuständigkeiten von MDK und Heimaufsicht klarer voneinander abzugrenzen, um Doppelprüfungen zu vermeiden. In diesem Zusammenhang weisen wir auf Folgendes hin:

Erheblich dringlicher als ein Abbau möglicher Doppelprüfungen ist die Schaffung fundierter und verbindlicher Maßstäbe für Pflegequalität und das Erfordernis, Qualitätskontrollen effektiver zu gestalten. Da angemeldete Kontrollen die Gegebenheiten der Alltagswirklichkeit nicht oder nur unzureichend erfassen können, sollten Prüfungen grundsätzlich unangemeldet erfolgen. Auf das oben angesprochene Erfordernis, die Heimaufsicht so auszustatten, dass sie in der Lage ist, jedes Heim grundsätzlich mindestes einmal jährlich zu überprüfen (§ 15 Abs. 4 HeimG), wird verwiesen.

Nach Feststellung der Pflege-Enquête des Landtags lässt sich der bisherige Ausbau der Prüfverpflichtungen und –rechte des MDK nur vor dem Hintergrund erklären, dass die Heimaufsicht ihren Aufgaben nicht nachkommen konnte. Der MDK führt seine Qualitätsprüfungen jedoch auf der Grundlage von rechtlich bislang nicht weiter legitimierten Prüfkriterien des Medizinischen Dienstes der Spitzenverbände der Krankenkassen (MDS) durch.

Die Anfang 2006 in Kraft gesetzte Qualitätsprüfungsrichtlinie verweist als maßgebliche Grundlage auf die von den Spitzenverbänden der Kostenträger und der Leistungserbringer vertraglich zu vereinbarenden Qualitätsmaßstäbe und –grundsätze (§ 80 SGB XI). Seitdem die frühere Vereinbarung nach § 80 aus dem Jahre 1996 gekündigt wurde und der Abschluss einer neuen Vereinbarung 2003 am Einspruch der Kostenträger scheiterte, fehlen in Deutschland verbindliche Richtlinien, Grundsätze oder vertragliche Vereinbarungen, die Grundlagen über und für das Leistungsgeschehen und die Qualität enthalten.

Zurzeit besteht die Hoffnung, mittels des NRW-Projekts „Referenzmodelle“ empirisch fundierte Qualitätsmaßstäbe entwickeln zu können, die auch Grundlage für die Entwicklung von Verfahren zur entsprechenden Personalbedarfsbemessung sein könnten. Die Ergebnisse des Projekts liegen noch nicht vor. Ob sie als Grundlage einer Personalbedarfsbemessung geeignet sind und eine vertragliche Vereinbarung über diesbezügliche Verfahren tatsächlich erreicht werden kann, bleibt abzuwarten. Zudem ist zu berücksichtigen, dass eine Vereinbarung nach § 80 SGB XI mitsamt einer entsprechenden Personalbedarfsbemessung an die unzureichenden Vorgaben des SGB XI gebunden bliebe, so dass dort nur ein – letztlich selbstreferenzieller - Qualitätsbegriff innerhalb dieser Grenzen fixiert und auch überprüft werden könnte.

Hinsichtlich von Prüfungen der Pflegequalität sowie der bisherigen Maßnahmen zur „Qualitätssicherung“ ist daher festzustellen, dass es diesen Aktivitäten bislang an den notwendigen Grundlagen mangelt. Für die Qualitätssicherung bzw. Qualitätsentwicklung von Pflege ist die Beseitigung dieses Mangels von grundlegender und vorrangiger Bedeutung.

Nach unserer Wahrnehmung gehen die aktuellen Diskussionen über den Abbau von Doppelzuständigkeiten meist in die Richtung, die Kompetenzen der Heimaufsicht noch weiter zugunsten des MDK zurückzunehmen. Dabei ist jedoch auch zu berücksichtigen, dass auch die Tätigkeit des MDK als Einrichtung von Kostenträgern mit strukturellen Interessenkonflikten behaftet ist. Während dieses Problem bei der Heimaufsicht im Wege einer Verlagerung der Zuständigkeit auf die Versorgungsverwaltung als kostenträgerunabhängige Institution gelöst werden könnte, ist dies beim MDK nicht möglich. Die Effektivität der Kontrollen und das Vertrauen der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen in die Kontrollinstanzen hängen jedoch wesentlich davon ab, dass solche Interessenkollisionen vermieden werden.

Aus den vorgenannten Gründen ist die Reduzierung der Diskussion auf den Abbau von Doppelzuständigkeiten nicht zielführend.

2.5 „Kundenbefragungen“ als Instrument der Qualitätsbewertung?

Unter der Überschrift „Qualität in der Pflege neu definieren“ findet sich im Antrag der SPD-Fraktion diesbezüglich allein die Anregung, dass „regelmäßige anonymisierte Kundenbefragungen unter Einbeziehung von Bewohnerinnen und Bewohnern, deren Angehörigen, aber auch des Umfelds – wie Ärzte, Lieferanten, Dienstleister, Kunden u.a. -“ Aufschluss über die Qualität von Pflegeheimen geben können.

Wollte man solche Befragungen tatsächlich zu einem wesentlichen Instrument der Qualitätsbewertung machen, bestünde die akute Gefahr einer weitgehenden „Entfachlichung“ und Dequalifizierung der Qualitätsdiskussion. Erfahrungsgemäß kommt in Bewohnerbefragungen ungeachtet bekannter struktureller Mängel regelmäßig eine hohe Zufriedenheit zum Ausdruck. Dies ist auch nicht verwunderlich, denn den Menschen bleibt in aller Regel gar nichts anderes übrig, als sich mit ihrer gegebenen Lebenssituation zu arrangieren („Man muss zufrieden sein.“). Oft drückt sich in den Antworten auch der Respekt gegenüber dem hohen Engagement der Pflegekräfte aus. Weder von BewohnerInnen, noch von Angehörigen kann eine Bewertung auf Basis eines fachlichen Qualitätsverständnisses erwartet werden. Noch weniger ist nachzuvollziehen, welchen Aussagewert eine Befragung von Personen (Ärzte, Lieferanten(!), Dienstleister) haben könnte, die keine Wahrnehmung der alltäglichen Abläufe in der Einrichtung haben können und nur punktuell (teils auch gar nicht) mit BewohnerInnen in Kontakt treten. Die Befragungsergebnisse würden hier noch stärker allen möglichen subjektiven und auch sachfremden Einflüssen unterliegen.

Daher bitten wir die AntragstellerInnen, ihren Vorschlag zu überdenken. Befragungen von BewohnerInnen und Angehörigen können unseres Erachtens nur eine ergänzende Rolle bei Verfahren spielen, denen fachliche, evidenzbasierte Kriterien und professionellen, unabhängigen Feststellungen der Sachverhalte zugrunde liegen.

2.6 Alternative Wohn- und Versorgungsformen

Der Antrag der SPD-Fraktion spricht sich dafür aus, im Heimrecht Regelungen für die so genannten neuen Wohnformen („betreutes Wohnen“, Wohn- oder Hausgemeinschaften, Generationen übergreifendes Wohnen) zu treffen .

Der SoVD hält dies für verfehlt. Die „neuen Wohnformen“ haben sich gerade als Alternative zur Heiminstitution entwickelt. Sie bieten den BewohnerInnen grundsätzlich Bedingungen des selbstbestimmten Wohnens in eigener Häuslichkeit und sind hinsichtlich der pflegerischen Versorgung dem Bereich der ambulant unterstützten häuslichen Pflege zuzuordnen. Wenngleich auch hier Regelungsbedarf im Interesse der Qualitätssicherung besteht – insbesondere beim „betreuten Wohnen“ haben sich am Markt Angebote von unterschiedlicher und teils auch fragwürdiger Qualität entwickelt – wäre dafür das Heimrecht der falsche Ort. Die Notwendigkeit des Heimrechts folgt aus dem Umstand, dass die Heimeinrichtung als Institution die Lebensbedingungen der BewohnerInnen umfassend prägt. Daraus ergibt sich das besondere Erfordernis, rechtliche Regelungen zum Schutz der BewohnerInnen und zur Wahrung ihrer Rechte gegenüber der Institution zu treffen.

Der SoVD teilt daher die Auffassung der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen sowie der AG „Entbürokratisierung“ , die alternativen Wohnformen für pflegebedürftige oder von Pflegebedürftigkeit bedrohte Menschen ganz aus dem Geltungsbereich des Heimrechts herauszunehmen. Die Position der AG „Entbürokratisierung“ erscheint allerdings in soweit widersprüchlich, als nachfolgend weitere Vorschläge formuliert sind, die eher auf das Gegenteil hindeuten.

Wir machen darauf aufmerksam, dass der Landespflegeausschuss Grundsätze zur Qualitätssicherung bei neuen Wohnformen verabschiedet und seine neu gebildete Arbeitsgruppe „Qualitätssicherung in der häuslichen Pflege“ mit der weiteren Bearbeitung des Themas beauftragt hat. Da wir den Ergebnissen dieses Arbeitsprozesses nicht vorgreifen können und wollen, sehen wir hier von weiteren Ausführungen im Einzelnen ab.

2.7 Heimmitwirkung

Wir begrüßen die Aussage im Antrag von Bündnis 90/Die Grünen, dass die Mitwirkungsrechte der HeimbewohnerInnen in vollem Umfang aufrechterhalten und die Beteiligungsmöglichkeiten weiter entwickelt werden sollen. Wir würden uns freuen, wenn die übrigen Fraktionen diese Position teilen würden.

Dieser Bereich hat durch den Abschlussbericht der AG „Entbürokratisierung“ an Aktualität gewonnen, denn er enthält Vorschläge zur Änderung der Heimmitwirkungsverordnung, die auf einen Abbau der Mitwirkungsrechte hinaus laufen – teils mit dem offensichtlichen Ziel, die Heimträger von bisherigen Kostentragungsverpflichtungen freizustellen.

Bekanntlich macht der hohe Anteil von demenzkranken BewohnerInnen es häufig nicht mehr möglich, Heimbeiräte als unmittelbare Interessenvertretung der BewohnerInnen selbst zu bilden, die auch zur engagierten Wahrnehmung ihrer Aufgaben in der Lage wären. Dies darf jedoch keinesfalls zum Vorwand für einen Abbau der Mitwirkungsrechte herangezogen werden, der gerade die Beiräte treffen würde, die ihre Vertretungsaufgaben wahrnehmen.

Eine verstärkte Gewinnung „externer“ BewohnervertreterInnen für die Mitwirkung in Heimbeiräten – wie in § 3 Abs. 2 HeimMitwirkungsV bereits vorgesehen - kann unter bestimmten Voraussetzungen die Erosion der Mitwirkungsfähigkeit der Bewohnerschaft zu Teilen kompensieren. Die von der AG „Entbürokratisierung“ vorgeschlagene Ergänzung von § 3 Abs. 2 würde hier allerdings kontraproduktiv wirken, weil ein ausdrücklicher Vorrang von Kandidaturen aus der Bewohnerschaft dazu führen kann, dass externe Kandidaturen auch dann nicht berücksichtigt werden, wenn sie zur Wahrnehmung der Mitwirkungsaufgaben kompetenter erscheinen. Es kommt auf die Eignung externer VertreterInnen und die Gewährleistung einer entsprechenden Qualifizierung an. Bei Angehörigen von BewohnerInnen kann es vorkommen, dass sie im Einzelfall nicht frei von finanziellen Eigeninteressen sind (als unterhaltspflichtige Angehörige, die vom Sozialhilfeträger zu den Heimkosten herangezogen werden oder mit Blick auf die Bewahrung eines vorhandenen Erbes) und es dadurch zu Interessenkollisionen kommt. Zudem muss sichergestellt sein, dass sich externe VertreterInnen regelmäßig der alltäglichen Lebensbedingungen in der Einrichtung und der Bedürfnisse der Bewohnerschaft vergewissern.

Die Entwicklung der Bewohnerstruktur gibt Anlass zur Skepsis, ob die Stellung der BewohnerInnen „weiter gestärkt“ werden kann. Infolge der Erosion der Mitwirkungsfähigkeit der Bewohnerschaft wächst die Bedeutung einer unabhängigen und handlungsfähigen öffentlichen Heimaufsicht und von regelmäßigen unangemeldeten Qualitätsprüfungen auf Basis valider Kriterien.

3. Weitere Hinweise zum Fragenkatalog

3.1 Verbesserung der Wohnlichkeit von Heimen

Vollstationäre Pflegeeinrichtungen sind gekennzeichnet durch ihren umfassenden Versorgungsauftrag. Die Betriebsabläufe der Institution prägen die Lebensbedingungen der Bewohnerschaft und bedingen Einschränkungen ihres Selbstbestimmungsrechts. Zudem hat der allgemeine Kostensenkungsdruck dazu geführt, dass die im Rahmenvertrag nach § 75 Abs. 1 SGB XI vertraglich zugesicherten Leistungen teils nicht oder nicht ausreichend refinanziert werden. Wohnlichkeit hängt nicht allein von baulichen Gegebenheiten ab, sondern auch von den tatsächlichen Möglichkeiten der BewohnerInnen, im Rahmen ihrer Möglichkeiten ein selbstbestimmtes Leben führen zu können.

Dem Begriff des Wohnens liegt das Vorhandensein einer eigenen Häuslichkeit zugrunde. Diese ist im Heim gerade nicht gegeben. Einer Annäherung der Wohnbedingungen im Heim an normale Wohn- und Lebensverhältnisse bleiben daher Grenzen gesetzt.

Der SoVD begrüßt ausdrücklich erste Bemühungen großer Heimträger, ihr Angebot grundlegend auf „Wohnen mit Pflege“ umzustellen. Vorrangiges Ziel sollte sein, Pflegeheime so weit wie möglich abzulösen durch Angebote, die den „neuen Wohn- und Versorgungsformen“ entsprechen und somit strukturell wohnliche Bedingungen in eigener Häuslichkeit bieten.

Soweit auch zukünftig Heimeinrichtungen bestehen, ist hinsichtlich der baulichen Gegebenheiten zunächst die Überschaubarkeit für die BewohnerInnen ein wichtiges Kriterium. Diese hängt nicht allein von einer entsprechenden Binnendifferenzierung (kleine Wohngruppen) ab, sondern auch von der Größe der Einrichtung.

Die zunächst mit dem Landespflegegesetz von 1996 eingeführte grundsätzliche Begrenzung von förderfähigen Neubaumaßnahmen auf höchstens 80 Pflegeplätze, die sich in § 2 Satz 1 der Verordnung über die allgemeinen Grundsätze der Förderung von Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz (AllgFörderPflegeVO; 2003) in abgeschwächter Form erhalten hat, war aus Sicht des SoVD ein Schritt in die richtige Richtung.

Da aber dennoch die durchschnittliche Einrichtungsgröße in NRW weiterhin über dem Bundesdurchschnitt liegt , sollte die Größengrenze förderfähiger Neubaumaßnahmen deutlich stärker reduziert werden, zumindest auf die bundesdurchschnittliche Größe von Heimen in privater Trägerschaft von 60 Plätzen. Zudem sollten Regelungen für eine entsprechende Reduzierung der Heimgrößen im Bestand (etwa Verteilung der bisherigen Platzzahl auf mehrere dezentrale Standorte) getroffen und Erweiterungsbauten, die zu einem Anstieg der Platzzahl auf mehr als 60 führen, möglichst ausgeschlossen werden.

Mit Sorge ist demgegenüber zur Kenntnis zu nehmen, dass die bisherige 80-Plätze-Grenze im Abschlussbericht der AG „Entbürokratisierung“ trotz einer im Bundesdurchschnitt deutlich kleineren Einrichtungsgröße erneut als „betriebswirtschaftlich suboptimal“ angegriffen wird .

Handlungsbedarf besteht auch hinsichtlich des zu geringen Angebots an Einzelzimmern, den die Pflege-Enquête des Landtags mit Blick auf die Selbstbestimmung und Selbsterhaltung der Pflegebedürftigen als „nach wie vor prekär“ bezeichnet. Nach Feststellung der Kommission befindet sich nur knapp die Hälfte der Pflegeplätze in Einzelzimmern. Rund 1.500 Plätze (ein Prozent) befinden sich gar noch in 3-Bett-Zimmern.

Der SoVD hält es daher für geboten, im Heimrecht

  • 3-Bett-Zimmer zu untersagen,
  • eine Unterbringung allein stehender Pflegebedürftiger in Doppelzimmern nur auf deren schriftlich erklärten Wunsch zuzulassen.

Die Vorhaltung von Doppelzimmern ist künftig auf das Maß zu begrenzen, in dem sie von Paaren nachgefragt werden.

Die (angemessenere) Regelung zur Mindestgröße der Zimmer aus § 4 Abs. 2 AllgFörderPflegeVO sollte in die Heimmindestbauverordnung übertragen werden.

3.2 Benchmarking / Heimvergleiche?

Die erste Frage unter 3.a. des Fragenkatalogs legt die Möglichkeit nahe, dass ein Benchmarking (Kennziffernvergleich) in Form von Heimvergleichen die Transparenz im Heimgeschehen für Betroffene und Angehörige verbessern könnte.

Hierzu ist aus unserer Sicht Folgendes anzumerken:

  • Der Pflegemarkt hat zu einer Ausdifferenzierung von Angeboten unterschiedlicher Qualität und unterschiedlicher Preis-Leistungs-Verhältnisse geführt. Daher kann die Auswahl von Angeboten mit Risiken behaftet sein.
  • Bei vollstationären Einrichtungen ist die Bindungswirkung einer einmal getroffenen Wahl außerordentlich hoch. Ein Umzug von einem Heim in ein anderes ist mit hohen Belastungen verbunden. Besonders für demenzkranke, in ihrer Orientierung beeinträchtigte Pflegebedürftige ist die Stabilität der Umgebungsbedingungen ein wichtiger Faktor. Ein Wechsel der Umgebung kann Zustandsverschlechterungen und Angstzustände auslösen. Hilfe- und pflegebedürftige Menschen, die auf eine vollstationäre Versorgung angewiesen sind, haben nicht die Möglichkeit, sich als „souveräne Kunden“ am Markt zu bewegen.
  • Pflegebedürftigkeit tritt häufig plötzlich ein. Bei allmählich zunehmender Pflegebedürftigkeit kommen pflegende Angehörige oft erst spät und in Krisensituationen zu der Erkenntnis, dass sie mit der Rolle der Hauptpflegeperson überfordert sind und (mangels ausreichender und tragfähiger Angebote im Bereich der neuen Wohn- und Versorgungsformen) eine Heimunterbringung erforderlich ist. Es sollte den Pflegebedürftigen, die sich auf fremde Hilfe angewiesen in einer sehr verletzlichen Lebenssituation befinden, aber auch ihren Angehörigen, die meist kurzfristig für die Organisation eines (möglichst) bedürfnisgerechten Pflegearrangements sorgen müssen, grundsätzlich erspart bleiben, sich auf einem Markt orientieren zu müssen, dem dazu ein ähnlich ausdifferenzierter „Markt der Orientierungshilfen“ (Ratgeber, Zertifizierungen, Gütesiegel und ggf. Benchmarkings) vorgeschaltet wird.
  • Ob ein Benchmarking (Kennziffernvergleich) belastbare Aussagen über die tatsächliche Versorgungsqualität der Einrichtungen ermöglichen, ist mehr als fraglich. Hinzu kommt, dass sich die Angebotsqualität von Einrichtungen auch kurzfristig ändern kann (z. B. Änderungen in der tatsächlichen Personalausstattung; Trägerwechsel). Solche Veränderungen ließen sich mit den Vergleichsinstrumenten kaum zeitnah abbilden, so dass diese im konkreten Fall auch irreführend sein können.
  • Die „Kundenrolle“ am Pflegemarkt ist vorrangig den großen Kostenträgern zugefallen , die ihre Marktmacht zugunsten eigener wirtschaftlicher Verpflichtungen und Interessen einsetzen. Daher besteht die Gefahr, dass Instrumente des Pflegeheimvergleichs und –benchmarkings in erster Linie von ihnen genutzt werden, um Kostensenkungsziele mit größerem Nachdruck verfolgen zu können.

Wenn eine Heimunterbringung nicht vermeidbar ist, ist es das grundlegende Interesse der Pflegebedürftigen wie ihrer Angehörigen, darauf vertrauen zu können, dass eine qualitativ hochwertige vollstationäre Versorgung im Wohnumfeld vorzufinden ist. Ziel der Struktur- und Qualitätsentwicklung muss deshalb sein, dass die Betroffenen auch bei Wahl des „nächstbesten“ Angebots stets gut bedient sind.

Im Ergebnis kann daher in der Einführung von Benchmarkings oder anderen Heimvergleichen keine Perspektive für die Pflegebedürftigen und ihre Angehörigen gesehen werden.

3.3 Palliativversorgung und Sterbebegleitung

Ziff. 3.f. des Fragenkatalogs fragt nach erforderlichen Anpassungen des Heimrechts an spezifische Anforderungen der Hospizarbeit und von stationären Hospizen.

Nach Auffassung des SoVD muss Ziel sein, dass qualifizierte pallitativmedizinische Versorgung und Sterbebegleitung (Palliative-Care) regelhaft und bedarfsgerecht überall dort verfügbar wird, wo Menschen sterben - sei es zu Hause, im Krankenhaus oder im Pflegeheim. Die Schaffung vollstationärer Hospizeinrichtungen ist maßgeblich dem Umstand geschuldet, dass diese Zielsetzung in Deutschland bislang kaum verfolgt wird.

Der SoVD teilt daher die Empfehlung der Pflege-Enquête des Landtags, wonach eine gesellschaftliche Ausgliederung Sterbender in eigens dafür geschaffene Sonderstrukturen vermieden werden muss, indem die Erfahrungen aus der Hospiz- und Palliativversorgung auch auf die übrigen Bereiche und Einrichtungen der gesundheitlichen und pflegerischen Versorgung übertragen und dort integriert werden.

Anpassungserfordernisse beim Heimrecht sind dazu nicht erkennbar. Die Herausforderungen liegen hier in der Entwicklung einer Infrastruktur palliativmedizinischer Versorgung, die auch HeimbewohnerInnen uneingeschränkt zur Verfügung steht, sowie in der Gewährleistung einer Personalausstattung der Pflegeheime, die hinsichtlich der Zeitressourcen und der Qualifikation zu einer kompetenten Sterbebegleitung in der Lage ist.

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