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Pflege - 23.02.2006 - Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Durchführung des Altenpflegegesetzes und zur Ausbildung in der Altenpflegehilfe (AltPflG-NRW)

Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Durchführung des Altenpflegegesetzes und zur Ausbildung in der Altenpflegehilfe (AltPflG-NRW)

Vorbemerkung

Der Sozialverband Deutschland, Landesverband NRW, dankt für die Gelegenheit, zu dem Referentenentwurf Stellung nehmen zu können. Als Interessenvertretung pflegebedürftiger Menschen und ihrer Angehörigen treten wir ein für eine qualitativ hochwertige Ausbildung von Altenpflegefachkräften, die quantitativ dem gegenwärtigen wie zukünftigen Bedarf an professioneller pflegerischer Versorgung entsprechen kann. Letzteres hängt neben der Vorhaltung entsprechender Ausbildungskapazitäten maßgeblich von einer durchgreifenden Verbesserung der Refinanzierungsmöglichkeiten zur Beschäftigung der für eine menschwürdige, ganzheitliche Pflege benötigten Fachkräfte ab.

Zu Abschnitt 1 - Altenpflegefachkraftausbildung

Der Abschnitt enthält Regelungen zur Umsetzung des Altenpflegegesetzes des Bundes (AltPflG).

§ 1 bestimmt gemäß § 26 Abs. 3 AltPflG die jeweilige Bezirksregierung zur zuständigenBehörde zur Durchführung des Gesetzes und überträgt somit die bisherige Regelung von § 2 Abs. 2 der Zuständigkeitsverordnung für nicht-(tier)ärztliche Heilberufe inhaltsgleich in das AltPflG-NRW.

Demgegenüber schlagen wir vor, die Aufgabe der Versorgungsverwaltung (derzeit Abt. 10 der Bezirksregierung Münster) zu übertragen. Dort verorten wir zum einen ein im Vergleich zu den Bezirksregierungen höheres Maß an sozialpolitischer und sozialrechtlicher Kompetenz.

§§ 2, 3: Keine Anmerkungen.

§ 4 überträgt lediglich die Regelung des § 4 Abs. 6 AltPflG inhaltsgleich in das AltPflG-NRW.

§ 5 enthält in der vorliegenden Fassung weder Regelungen zur Anerkennung noch zur Förderung von Fachseminaren. Daher sollte die Überschrift „Anerkennung und Förderung von Fachseminaren“ ggf. entsprechend des tatsächlichen Regelungsgehalts der beiden Absätze geändert werden in „Bezeichnung der Altenpflegeschulen; Widerruf der Anerkennung“.

Angesichts der Ermächtigung von § 5 Abs. 2 Satz 3 AltPflG, durch Landesrecht weitergehende Mindestanforderungen für Altenpflegeschulen festzulegen, sowie des berechtigten Interesses der Träger an verlässlichen Refinanzierungsregelungen wäre jedoch zu fragen, ob die Überschrift „Anerkennung und Förderung“ nicht eine inhaltliche Füllung erfahren sollte. Nach unserem Einruck wäre etwa die Anwendung einer verbindlichen Richtlinie für die theoretische Ausbildung gem. § 2 ggf. als (ergänzende) Voraussetzung für die Anerkennung anzusehen. Wenn zukünftig im Interesse der Qualitätssicherung weitergehende Anforderungen an die Fachseminare gestellt werden, gewinnt auch die Gewährleistung der notwendigen Finanzierung der Fachseminare an Bedeutung. Nach unserer Wahrnehmung waren die Fachseminare in den vergangenen Jahren wiederholt gezwungen, sich kurzfristig an veränderte Refinanzierungsbedingungen sowohl des Landes wie auch der Arbeitsverwaltung anzupassen. Wir hielten es für begrüßenswert, wenn diese unbefriedigende, teils mit existenziellen Unsicherheiten bei Fachseminaren wie AusbildungsbewerberInnen verbundene Situation durch Schaffung verlässlicher und auskömmlicher Förderregelungen auf landesgesetzlicher Grundlage beendet werden könnte.

Zu Abschnitt 2 - Altenpflegehilfeausbildung

Die Schaffung von Rechtsgrundlagen für eine staatlich normierte Altenpflegehilfeausbildung wurde bereits bei den Beratungen zum nordrhein-westfälischen Altenpflegegesetz (AltPflG 1994) sehr kontrovers diskutiert. Zwar konnte damals nicht verhindert werden, dass in §§ 1 und 4 AltPflG (NRW) Grundlagen einer Ausformung von Pflegehilfstätigkeiten zum staatlich geregelten und anerkannten „Beruf“1 gelegt wurden. Allerdings hat das Land während der vergangenen zwölf Jahre – offenbar unter Würdigung der zahlreichen hiergegen erhobenen Einwände – von der Umsetzung einer Altenpflegehilfeausbildung abgesehen. Wiederholte Vorstöße von Landes- wie Bundesseite, doch eine HelferInnenausbildung zu etablieren, blieben bislang ohne Ergebnis. Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf scheint nun ein neuer Vorstoß zu erfolgen. Er wird begleitet wird von dem – im Haushaltsentwurf 2006 des MAGS verankerten2 – Vorhaben der Landesregierung, im Rahmen eines umfangreichen Modellprojekts mit der HelferInnenausbildung zu beginnen. Es ist zu vermuten, dass in der Folge auch von den Verordnungsermächtigungen von § 6 Abs. 5 AltPflG-NRW (neu) Gebrauch gemacht und die HelferInnenausbildung regelhaft eingeführt werden soll. Von pflegefachlicher Seite wird die Schaffung eines Altenpflegehilfe-„Berufes“ nach unserem Eindruck überwiegend kritisch gesehen. Bei zahlreichen Gelegenheiten seit Mitte der 1990er Jahre wurden dem Landtag und der Landesregierung entsprechende Einwände vorgetragen und erläutert. Zuletzt gab Anfang 2005 das Anhörungsverfahren zum Entwurf einer „Ausbildungs- und Prüfungsordnung Altenpflegehilfe (APRO-APH)“ des damaligen MGSFF vom 07.12.2004 Veranlassung zur Positionierung in der Sache. Auf unsere diesbezügliche, dem heutigen MAGS vorliegende Stellungnahme vom 25.01.2005 sei verwiesen. Auch die Pflege-Enquête des Landtags hat sich nicht für die Schaffung eines solchen HelferInnen-„Berufes“ ausgesprochen.

Plausible Gründe für die Schaffung eines HelferInnen-„Berufes“ konnten nach unserer Wahrnehmung bislang auch weder in arbeitsmarktpolitischer noch in pflegepolitischer Hinsicht dargelegt werden. Die Begründung zum vorliegenden Gesetzentwurf verzichtet überhaupt auf entsprechende Darlegungen.

Am Arbeitsmarkt gibt es bislang keinen nennenswerten Bedarf an formell qualifizierten AltenpflegehelferInnen. Das Risiko, dass sich die HelferInnenausbildung als Sackgasse erweist und die ganz überwiegend weiblichen Pflegehilfskräfte auf längere Zeit oder gar auf Dauer in einer niedrig entlohnten Hilfstätigkeit mit entsprechend hohen sozialen Risiken verbleiben müssen, hat zugenommen, nachdem die Arbeitsverwaltung ihre Förderung berufsqualifizierender Umschulungen generell erheblich zurückgefahren hat.

In pflegepolitischer Perspektive muss es aus Sicht des SoVD eher darum gehen, die Ausbildung und Beschäftigung von Pflegefachkräften zu verbessern und zu verstärken, um eine menschenwürdige und hochwertige Pflegequalität im stationären wie ambulanten Bereich gewährleisten zu können. Wir vermögen nicht zu erkennen, dass die Schaffung eines HelferInnen-„Berufes“ zur Behebung der teils langjährig diskutierten Qualitätsmängel in der Pflege beitragen könnte.

Unsere in der Stellungnahme zum APRO-APH-Entwurf zum Ausdruck gebrachte Besorgnis, dass es im Wege von Veränderungen des Heimrechts (z.B. Anrechnung qualifizierter Hilfskräfte auf die Fachkraftquote) zu einer Dequalifizierung der pflegerischen Versorgung und damit zu weiteren Verlusten an Pflegequalität kommen könnte, hat sich zwischenzeitlich verstärkt. Im Rahmen der „Föderalismusreform“ ist vorgesehen, das Heimrecht in die Zuständigkeit der Länder zu überführen.

Standardsenkungen bei der Heimpersonalverordnung würden dann ohne bundesweite Diskussion möglich. Entsprechende Vorstöße seitens einiger Länder könnten andere unter Druck bringen, hier nachzuziehen. Wir verweisen auf das Schreiben unserer Landesvorsitzenden Marianne Saarholz vom 03.02.06, mit dem sie den Ministerpräsidenten, den Landessozialminister sowie die Landtagsfraktionen bat, sich für den Erhalt des bundeseinheitlichen Heimrechts einzusetzen.

In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, dass § 6 Abs. 2 des vorliegenden Gesetzentwurfs das Qualifizierungsziel der Altenpflegehilfeausbildung beschreibt als Befähigung zur qualifizierten Betreuung und Pflege alter Menschen unter Anleitung einer Pflegefachkraft. Hier ist selbst die im APRO-APH-Entwurf noch vorgesehene Einschränkung auf so genannte „stabile Pflegesituationen“ entfallen. Welche „Weiterentwicklung“ die rechtliche Qualifikationsbeschreibung von Hilfskräften erfahren hat, verdeutlich der Kontrast zu § 4 Abs. 1 des bisherigen AltPlfG-NRW (1994).

Dort ist noch von der Befähigung zur „Hilfe bei der Pflege alter Menschen“ sowie zur „Zusammenarbeit mit anderen in der Altenpflege tätigen Personen“ die Rede. Mit der Legaldefinition ihrer Qualifikation nach § 6 Abs. 2 AltPflG-NRW (neu) wären HelferInnen universell in der (stationären) Pflege einsetzbar, während der Fachkräfteeinsatz im pflegerischen Geschehen weitgehend auf Anleitungsfunktionen zurück genommen werden könnte.

Aus fiskalischer Sicht des Landes hätte die staatlich anerkannte HelferInnenausbildung allerdings den Vorteil, dass sie im Rahmen des SGB III als Umschulung voll förderfähig wäre. Wegen der kurzen einjährigen Ausbildungsdauer und dem entsprechend höheren Falldurchsatz könnte die Bereitschaft der Arbeitsverwaltung, sich hier zu engagieren, deutlich ausgeprägter sein als bei „teuren“ Umschulungen mit zweijähriger Förderdauer.

Erst in einem Szenario Kosten senkender Ersetzung von Fachkräften durch Hilfskräfte dürfte die Nachfrage nach qualifizierten HelferInnen deutlich ansteigen, während sie bei Fachkräften eher abnähme. Erst in einem solchen Zusammenhang erschiene die Etablierung des HelferInnen-„Berufes“ sowie eine verstärkte Ausbildung von PflegehelferInnen in wirtschaftlicher Betrachtung „sinnvoll“. Der Preis dessen bestünde indes in weiteren Qualitätsverlusten in der Pflege und Verstärkung der Tendenz zur Prekarisierung der Beschäftigungsverhältnisse im Pflegebereich. Dergleichen hielten wir nicht für verantwortbar.

Angesichts des Drucks zur Kostenbegrenzung und -senkung in der Pflege sollten Risiken, wie wir sie für ein mögliches Zusammenwirken einer staatlich anerkannten HelferInnenausbildung mit Veränderungen im Heimrecht skizziert haben, keinesfalls unterschätzt werden. Der SoVD-NRW appelliert nachdrücklich an die Landesregierung, im Interesse der pflegebedürftigen Menschen solchen Risiken mit aller Entschiedenheit entgegen zu treten, gleich auf welchem Wege im Einzelnen sie sich zeigen.

Dringend geboten ist eine durchgreifende Hebung der Pflegequalität. Dazu ist auch eine deutliche Erhöhung der Zahl der (ausgebildeten wie beschäftigten) Pflegefachkräfte unumgänglich, um die Arbeitsbedingungen in den Einrichtungen zumindest soweit zu entspannen, dass eine bedürfnisgerechte und rehabilitatv ausgerichtete Pflege nicht mehr am engen Zeitkorsett der Betriebsabläufe scheitert. Auf die diesbezüglichen Befunde des Abschlussberichts der Pflege-Enquête des Landtags sei verwiesen.

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